现在的问题是，上述三项内容，特别是宪法实施和监督制度，如何在现实生活中得到切实落实，并成为一种巨大的力量，实际是有疑问的。

五、结语 我国政治宪法论者批评我国宪法学不研究中国问题，专门研究假问题。[18]这个异端的发展脉络是很清晰的。

这样，艾伦一方面捍卫了戴雪的普通法宪政立场，另一方面又推进了对议会主权的理解。[59]问题就在这里，一方相信法院和法官，更依赖法律程序，另一方则相信政治家，更愿意通过政治程序解决问题。只有通过协商，通过平等对待每一个值得关心和尊重的公民，人们才有可能避免狭隘的自私自利而达到共同善。格里菲斯认为，从根子上说法律没有也不能取代政治。[67]这两位学术名家是公认的并有自觉主张的政治宪法论者。

[60]参见陈端洪：论宪法作为国家的根本法与高级法，《中外法学》2008年第4期，第485～511页。可见，法律宪法论试图解决的问题是，对议会的尊重（或传统意义上的议会主权）与对议会立法的司法审查如何有机地结合起来—在戴雪那表现为议会主权和法治原则如何兼容的问题，而政治宪法论者所看到的或所忧虑的是，民主选举的政治家的政治决定常常被一个非选举的法官所推翻。本文所使用案例的案名，一般由原告名加检索项构成。

张斌慧案[(2009)沪二中行终字第2号]终审判决认为：上诉人因违章行为被扣6分，不是被诉行政处罚决定的内容，不属本案审查范围。……行政机关只能对重要设备、设施进行定期检验，不能利用年检确认企业继续经营的资格，变成二次许可。从构成要件上说，内部行政行为也存在表示于外部的问题，即是否告知对方行政主体。在推定为不同意或拒绝的情况下，虽然并没有产生新的法律效果，但却是行政主体拒绝设定权利或保护权益的意思，也是一种法律效果。

这种沉默并非一个拒绝的决定，相反却是行政机构根据当事人的要求而并不反对作出表示，当事人并不必受这种状态的左右。行为本身没有法律效果的，属于行政事实行为。

张忠等案[(2003)粤高法行终字第14号]终审判决认为：上诉人上诉认为被诉决定的形式属于函件，指向对象为市房产管理公司，是内部行文，不构成具体行政行为。行政主体的意思是否表示于外部，所解决的是具体行政行为是否构成。裁判要旨认为：当事人因民事纠纷采取不当私力救济，侵犯他人合法权益，公安机关不能以纠纷应由法院处理为由拒绝履行维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织合法权益法人法定职责。海龙王案[最典行2002-6]终审裁定认为：筹委会的纪要只具有行政指导性质，不具有强制力，该纪要中关于‘同意海龙王公司参加珠江侨都项目的投资的内容，不能改变珠江侨都公司各方的法律地位。

对一种具有第三方效果的具体行政行为，(12)作为构成要件的表示于外部并非要求告知第三方，只要告知具体行政行为的领受人即能构成具体行政行为。同时，当上级的指示或批准被直接实施时，根据行政诉讼法若干问题解释第19条的规定和延安宏盛案[最参行第1号]裁判要旨，构成直接法律效果，属于具体行政行为。(13)四川蜀威案被告的文件，即《金堂县审局关于清理检查我县社会审计市场的会议纪要》，在作出后仅发送给金堂县人大常委会、金堂县委，没有发送给原告，目的是让有关单位知晓，并未要求原告执行。多阶段行为有以下三类： 1.多个行政主体分别针对相对人所作的多个有联系的行为。

相对人如有需要，可依法要求行政主体颁发相应证明文书。再审判决以逾期起诉为由予以驳回，但并未否认属于行政不作为。

这作为一种行政主体拒绝设定权利或保护权益的意思，构成具体行政行为，并没有争议。参见前引(24)，许宗力文，第646页。

(8)吉德仁等案[最典行2003-4]终审判决认为，被上诉人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定……是赋予一方当事人权利的行为，构成具体行政行为。有德国学者认为，许诺本身不是行政行为，而是行政前行为。《上海市户外广告设施管理办法》第12条第4款规定：规划、工商、市容环卫部门逾期不提出审查意见或者不作出审批决定的，视为同意但是，下列情形不属于重复处置行为：第一，如果重复处置行为改变了前一次具体行政行为或与前一次具体行政行为有不同的内容，则具有新的法律效果，构成一个新的具体行政行为。并且，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(31)第1条也明确规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。最高法院认为，垫江县政府文件内容针对的对象是特定的，即北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户。

由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为。李翠凤案[(2003)东行终字第33号]终审判决，一方面认定殴打行为是一种事实行政行为。

……行政机关只能对重要设备、设施进行定期检验，不能利用年检确认企业继续经营的资格，变成二次许可。至于表示于外部的意思是否合法，是可以争讼的，但不影响具体行政行为的构成。

(四)多阶段行为 当一个行政主体的具体行政行为需要另一行政主体合作或补充时，就形成了多阶段具体行政行为。(20)李国飞等案[最参行第43号]裁判要旨指出：事故调查结论不同于处理决定，因其不属最终处理而不具有可诉性。

需要借助于其他行为才能说明权利义务的，主要有行政预备行为、监督执行行为、重复处置行为、多阶段行为和行政指导，需要重点讨论。文章来源：《东方法学》2013年第2期。行政主体或法院都不能强制执行或强制实施该行政指导，而只能依赖于公民、法人或者其他组织的接受或自觉遵守。黄银友等案[最参行第22号]裁判要旨理由认为，行政允诺构成具体行政行为。

与行政预备行为一样，监督检查中采取行政强制措施或实施行政强制执行的，在我国依法属于具体行政行为。点头隆胜案[最典行2001-6]判决指出：被告福鼎市人民政府以鼎政办(2001)14号文件，批准下发了《工业领导小组办公室关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》。

这些参与行为本身并没有直接针对相对人设定、变更、消灭或者确认权利义务，不构成一个具体行政行为。行政主体的意思是否表示于外部，所解决的是具体行政行为是否构成。

也就是说，明示拒绝构成行政不作为。(21) 但伊尔库案[最典行2006-3]裁判摘要指出，行政调查中的查封、扣押等行政强制措施是独立的具体行政行为而非行政预备行为。

内部行政行为往往存在于多阶段行为，意思表现于外部的形式则是告知和实施。糖烟酒公司案原告先后提出过三次申请，被告也先后作出了三次拒绝。赖恒安案[最(1998)行终字第10号]终审判决认为：重庆市教育委员会重教函(1999)21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政行为的性质。但在实务中，只要决定结果不变，不论是否做过实质性审查，都一律认定为不具有的法律效果的行为，不构成行政决定。

(16)它区别于实体行政行为的本质特征，就在于其本身并没有法律效果。行政主体不履行监督检查职责，导致相对人无法行使其合法权益的，则可以构成行政不作为。

本文所使用经学者编写的案例，均注明文献出处。(34)[法]莫里斯?奥利乌：《行政法与公法精要》(上册)，龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第478页。

内部行政行为，是行政主体相互间实施的行为，是相对于外部相对人即公民、法人或其他组织而言的。(五)行政指导 吉德仁等案[最典行2003-4]终审判决指出：所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为，不具有行政强制执行力。

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